Créditos de ICMS acumulados na transição da Reforma Tributária: segurança jurídica, confiança legítima e os desafios da devolução

Um dos pontos mais sensíveis no processo de transição da Reforma Tributária sobre o consumo diz respeito ao tratamento dos créditos acumulados no regime anterior, especialmente aqueles oriundos da não cumulatividade de tributos como o ICMS, bem como de recolhimentos indevidos ou a maior, inclusive quando reconhecidos judicialmente. Trata-se de questão que transcende a técnica tributária e alcança diretamente princípios estruturantes do Estado de Direito, como a segurança jurídica, a proteção da confiança legítima e a vedação ao enriquecimento ilícito da Administração Pública.

Não se pode admitir que a substituição de um modelo tributário por outro implique a perda de ativos fiscais legitimamente constituídos pelos contribuintes sob a égide do sistema anterior. A frustração desses créditos representaria, em última análise, a apropriação indevida, pelo Estado, de valores que não lhe pertencem, além de comprometer a previsibilidade das relações jurídicas e desestimular o cumprimento voluntário das obrigações tributárias. Ademais, a impossibilidade de compensação ou restituição desses créditos poderia gerar distorções econômicas relevantes, penalizando contribuintes que atuaram em conformidade com a legislação vigente à época dos fatos geradores.

Sob a perspectiva empresarial, os créditos tributários acumulados não são meras abstrações contábeis, mas verdadeiros ativos que integram o planejamento financeiro das companhias. A sua eventual inutilização impactaria diretamente o fluxo de caixa, a capacidade de investimento e a competitividade no mercado, especialmente em setores intensivos em crédito, como indústria e exportação. A transição para o novo sistema, portanto, exige mecanismos eficazes que assegurem a preservação e a recuperação desses valores.

Nesse contexto, a Emenda Constitucional nº 132/2023 introduziu o art. 134 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), estabelecendo diretrizes para o aproveitamento dos saldos credores de ICMS existentes ao final de 2032. Nos termos do referido dispositivo, tais créditos serão mantidos e poderão ser utilizados pelos contribuintes, desde que observadas as condições estabelecidas em lei complementar. A norma alcança os créditos cujo aproveitamento ou ressarcimento seja admitido pela legislação vigente à época e que tenham sido devidamente homologados pelos entes federativos, assegurando, inclusive, a aplicação do regime aos créditos reconhecidos após o prazo de encerramento do sistema anterior, ainda que decorrentes de decisões judiciais.

A sistemática prevista busca conferir maior segurança ao contribuinte ao estabelecer prazos e critérios objetivos para a homologação desses créditos. Uma vez apresentado o pedido, a Administração Tributária deverá se manifestar no prazo fixado em lei complementar, sendo que a ausência de resposta ensejará a homologação tácita do crédito, mecanismo que reforça a proteção da confiança legítima e evita a perpetuação de incertezas quanto ao direito creditório. Ao mesmo tempo, preserva-se a prerrogativa do Fisco de revisar os valores declarados, dentro do prazo decadencial, mediante o lançamento de eventuais diferenças, nos termos do art. 142 do Código Tributário Nacional.

A operacionalização da devolução desses créditos caberá ao Comitê Gestor do IBS (CG-IBS), que promoverá a compensação dos valores com o produto da arrecadação do novo tributo destinado aos respectivos Estados e ao Distrito Federal. Para mitigar impactos fiscais abruptos, o texto constitucional estabeleceu um cronograma dilatado de devolução, prevendo, como regra geral, a compensação em até 240 parcelas mensais, iguais e sucessivas, ressalvadas hipóteses específicas, como aquelas relativas a bens do ativo permanente, cujo prazo segue regime próprio. Essa diluição temporal revela uma tentativa de equilíbrio entre, de um lado, a necessidade de preservação dos direitos dos contribuintes e, de outro, a manutenção da estabilidade financeira dos entes federativos.

Não obstante a preocupação do constituinte em preservar o equilíbrio fiscal dos entes federativos, o prazo de 240 meses para a devolução dos créditos, data vênia, revela-se excessivamente dilatado e potencialmente incompatível com a própria natureza desses valores, que constituem ativos financeiros legítimos dos contribuintes. A diluição da restituição ao longo de duas décadas esvazia, em termos econômicos, o valor desses créditos, sobretudo em um ambiente de inflação e custo de capital elevados, impondo ao contribuinte uma espécie de financiamento compulsório ao Estado.

Tal sistemática, ainda que formalmente assegure o direito à recuperação, pode, na prática, comprometer a efetividade desse direito, afetando o fluxo de caixa das empresas, desestimulando investimentos e gerando distorções concorrenciais entre agentes econômicos. Nesse sentido, a solução adotada, embora compreensível sob a ótica fiscal, suscita questionamentos relevantes quanto à sua adequação aos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da proteção da confiança legítima.

O Projeto de Lei Complementar nº 108 reforça esse regime ao disciplinar os prazos e procedimentos para a homologação dos créditos. De acordo com a proposta, os pedidos deverão ser protocolados no prazo de até cinco anos, contados de 1º de janeiro de 2033 ou, no caso de créditos reconhecidos posteriormente, inclusive judicialmente, da data do respectivo reconhecimento. A Administração, por sua vez, terá o prazo de 12 meses para análise, sob pena de homologação tácita, sem prejuízo da possibilidade de fiscalização e lançamento de créditos tributários eventualmente indevidos dentro do prazo legal, conforme já mencionado.

Em síntese, o tratamento conferido aos créditos acumulados de ICMS na transição da Reforma Tributária revela a preocupação do constituinte derivado em evitar rupturas abruptas e preservar direitos adquiridos sob o regime anterior. Ainda que a solução adotada, especialmente quanto ao prazo de devolução, possa ser objeto de críticas sob a ótica da eficiência econômica, é inegável que representa um esforço de conciliação entre interesses potencialmente conflitantes. A efetividade desse modelo, contudo, dependerá da regulamentação infraconstitucional e, sobretudo, da atuação coordenada e transparente dos entes federativos, sob pena de se transformar uma solução normativa em nova fonte de litígios e insegurança jurídica.