As alíquotas do IBS e o Princípio da Neutralidade

A implementação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) pela Reforma Tributária brasileira representa uma das mais profundas alterações já promovidas no sistema de tributação sobre o consumo. Entre as diversas mudanças estruturais introduzidas pelo novo modelo, destaca-se a adoção da tributação no destino e a tentativa de fortalecimento do chamado Princípio da Neutralidade. Apesar disso, uma questão permanece despertando debates relevantes: a possibilidade de Estados e Municípios instituírem parcelas distintas da alíquota do IBS comprometeria a neutralidade econômica pretendida pela Reforma?

A resposta, em termos teóricos, tende a ser negativa. Isso porque a neutralidade tributária buscada pelo modelo do IVA não exige absoluta uniformidade de carga tributária entre todos os entes federativos, mas sim a eliminação das distorções estruturais provocadas pela tributação na origem e pelos benefícios fiscais unilaterais que marcaram o sistema anterior. Em outras palavras, a Reforma não pretendeu eliminar integralmente toda competição tributária entre os entes, mas reduzir drasticamente os incentivos artificiais que levavam empresas a definir sua localização com base exclusivamente em vantagens fiscais.

O novo modelo foi estruturado de modo a preservar a autonomia federativa dos entes subnacionais. Nos termos do art. 14 da Lei Complementar nº 214/2025, a União fixará a alíquota da CBS, cada Estado fixará sua parcela da alíquota do IBS e cada Município estabelecerá sua respectiva parcela municipal, cabendo ao Distrito Federal exercer cumulativamente as competências estadual e municipal. O próprio dispositivo prevê que cada ente poderá vincular sua alíquota à chamada “alíquota de referência” ou defini-la autonomamente, mediante acréscimo ou decréscimo de pontos percentuais. Caso o ente federativo não edite lei específica disciplinando sua alíquota, será automaticamente aplicada a alíquota de referência definida para a respectiva esfera federativa.

A dinâmica prática do IBS encontra-se disciplinada no art. 15 da mesma lei complementar, segundo o qual a alíquota incidente sobre cada operação corresponderá à soma da alíquota do Estado de destino da operação com a alíquota do Município de destino. Assim, em uma operação destinada a consumidor localizado em Niterói, por exemplo, aplicar-se-á a soma da alíquota fixada pelo Estado do Rio de Janeiro com aquela estabelecida pelo Município de Niterói. Em cenário hipotético, caso o Estado do Rio de Janeiro fixe sua parcela em 17% e o Município de Niterói estabeleça alíquota de 4%, a carga total do IBS na operação corresponderá a 21%. Em outro exemplo, o Estado de São Paulo poderia instituir alíquota estadual de 14%, enquanto determinado Município paulista fixaria sua parcela em 2%, resultando em carga total de 16%.

Essas diferenças demonstram que, de fato, poderão existir variações regionais relevantes de carga tributária. Contudo, diferentemente do que ocorria no sistema anterior, tais diferenças não tendem a produzir os mesmos efeitos da guerra fiscal clássica. Isso porque o aspecto central da Reforma consiste justamente na adoção da tributação no destino. No modelo anterior, estruturado sobretudo em torno do ICMS, a arrecadação pertencia predominantemente ao Estado de origem da operação, circunstância que estimulava os entes federativos a conceder benefícios fiscais para atrair indústrias, centros de distribuição e operações mercantis para seus territórios. Como consequência, decisões econômicas passaram a ser artificialmente influenciadas por vantagens tributárias, comprometendo a neutralidade concorrencial do sistema.

Com o IBS, essa lógica sofre profunda alteração. Ainda que determinado Estado consiga atrair empresas para seu território, a arrecadação do tributo não lhe pertencerá automaticamente, pois o imposto será destinado ao local onde estiver situado o consumidor final do bem ou serviço. Em razão disso, perde eficácia a lógica tradicional da guerra fiscal baseada na atração de operações “na origem”. A empresa poderá até produzir em determinado Estado, mas o IBS será recolhido ao ente federativo correspondente ao destino do consumo.

Sob essa perspectiva, a diferença de alíquotas entre os entes federativos não configura, por si só, afronta direta ao Princípio da Neutralidade. A neutralidade econômica buscada pelo IVA relaciona-se muito mais à preservação da cadeia de créditos, à tributação no destino e à eliminação de benefícios fiscais seletivos do que à absoluta uniformidade de carga tributária em todo o território nacional. O próprio art. 16 da Lei Complementar nº 214/2025 reforça essa lógica ao estabelecer que a alíquota fixada por cada ente será uniforme para todas as operações com bens e serviços realizadas em seu território, ressalvadas apenas as hipóteses de regimes diferenciados e específicos previstas na legislação. Isso significa que, em regra, um notebook, um alicate, um serviço de consultoria ou uma televisão estarão sujeitos à mesma alíquota dentro daquele ente federativo, afastando a fragmentação excessiva típica do sistema anterior.

Entretanto, embora o modelo reduza drasticamente as distorções estruturais da guerra fiscal, é inegável que poderão subsistir efeitos residuais de competição tributária entre os entes federativos. Isso ocorre porque diferenças relevantes de alíquota ainda possuem potencial para influenciar determinadas decisões econômicas, sobretudo em atividades fortemente vinculadas ao território local.

Municípios que adotem parcelas reduzidas do IBS, por exemplo, podem tornar-se mais atrativos para empresas prestadoras de serviços presenciais voltados ao consumidor final, como academias, clínicas médicas, restaurantes, hotéis, coworkings, salões de beleza e estabelecimentos comerciais regionais. Nessas hipóteses, embora a tributação ocorra no destino, o próprio destino do consumo está diretamente associado à localização física da atividade econômica. Um Município turístico que fixe carga tributária inferior poderá, por exemplo, tornar mais competitivos seus serviços de hospedagem e alimentação, influenciando a escolha do consumidor e estimulando deslocamentos de consumo regionalizados.

Situação semelhante pode ocorrer em operações B2C locais ou em atividades administrativas e empresariais cuja estrutura física possa ser relocada com relativa facilidade. Estados ou Municípios com tributação menor poderão reduzir custos operacionais indiretos e exercer maior atratividade econômica para determinadas atividades empresariais, especialmente nos setores de serviços e consumo local. Ainda que essas distorções sejam substancialmente inferiores às produzidas pelo modelo anterior, elas revelam que a neutralidade econômica promovida pela Reforma não é absoluta, mas relativa e estruturalmente limitada pela própria preservação da autonomia federativa.

A própria sistemática das alíquotas de referência, prevista nos arts. 18 a 20 da Lei Complementar nº 214/2025, demonstra a preocupação do legislador complementar em equilibrar autonomia federativa e estabilidade arrecadatória. As alíquotas de referência serão fixadas pelo Senado Federal e funcionarão como parâmetros gerais do sistema, inclusive para compensar eventuais alterações legislativas que impactem a arrecadação do IBS ou da CBS. Caso determinada mudança normativa reduza ou eleve a arrecadação global do sistema, o Senado poderá ajustar as alíquotas de referência para preservar o equilíbrio financeiro entre os entes federativos. Trata-se de mecanismo sofisticado de coordenação fiscal, inexistente no modelo anterior, que reforça o caráter cooperativo do novo sistema tributário.

Em síntese, a Reforma Tributária reduz significativamente os principais fatores de desequilíbrio concorrencial do sistema anterior, especialmente ao extinguir a tributação na origem e enfraquecer a guerra fiscal clássica. Contudo, ao preservar a competência dos entes federativos para definição de suas parcelas da alíquota do IBS, o novo modelo mantém espaços residuais de competição tributária, inerentes à própria lógica do federalismo fiscal brasileiro. A neutralidade buscada pela Reforma, portanto, não consiste na eliminação completa de toda diferença tributária regional, mas na mitigação das distorções artificiais que historicamente comprometeram a racionalidade econômica do sistema tributário nacional.